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不再以台北看台湾!改革制度,地方才有再生机会


2020-06-14


不再以台北看台湾!改革制度,地方才有再生机会前言:改革制度,地方才能再生

目前台湾正陷于以台北看台湾的短视局面。由于长期对于基层民意代表及地方自治事务的汙名化与无视,台湾政治学术界对于国际地方自治制度的比较研究资料并不多,对于中央与地方的财政收支划分的比较制度的研究也非常少,而国人对于地方治理制度的重要性的关心程度也不高。而导致马英九总统时代推动六都(直辖市)制度时,不但漠视直辖市在国际地方治理制度上正是独裁威权国家的代表性体制(例如韩国民主化后,已正式废止直辖市制度);而且升格直辖市的城乡混合型的县区,马政府竟然未经公开广泛审慎的研究讨论,而裁定以小面积而高度都会型的台北市的现状治理模式,而轻率的套用在其他广域面积城乡混合型的五都上,而导致台湾五都原有 121 个乡鎭市的地方自治法人资格被废除,改为派出机关,停止 121 个基层乡镇市区的地方自治公职选举。这样的重大地方治理模式的变更,竟然不需要当地乡镇市区公民(在地的主人翁)的公民投票同意,即轻率的以中央政府的行政命令取消乡镇市改为区,并取消乡镇市区的地方自治法人资格,改为市政府的派出机关。区长改为官派,取消代表会。

这个制度已经实施了七年多,其影响情形不但造成地方声音无法受到重视,连带造成地方的政治与经济、社会的加速崩坏。然而 2016 年小英政府执政后,不但漠视 121 个乡镇市自治法人废止,反而要将其他 13 个县的 198 乡镇市也要一起废止地方自治。

当前的乡镇市区地方经济社会的衰退,正在步日本的后尘,许多地方也面临了灭村的问题,而为社会各界关注。今年(2018 年)五月行政院长赖清德就召开地方创生会报,学习日本安倍内阁的地方创生政策,表示将要推动地方创生政策,来促进岛内移民、都市减压,并且将会把 2019 年定位为地方创生元年。

中央主政者有留意到地方崩坏问题固然值得肯定,但地方创生并不是一个全新的政策,其实过去的社区总体营造、一乡一特产,与地方创生是有相同的核心概念。过去的社区总体营造,虽然有许多成功案例,但总体而言的确是大部分不能算是成功的,而且往往没有政府的补助就熄火了,而无法持续性。但这个原因到底是什幺?

本书希望探讨的,就是如何从国际地方自治体制的比较研究及中央与地方的财政收支制度的比较制度,与台湾的地方治理体制作比较研究,并针对当前台湾地方治理弊端缺失问题,提出改革方案。从根本体制设计上,让地方自动产生地方再生的根本动能,而由下而上推动社会的再生。

在台湾面对此种大规模地方崩坏的危机之下,台湾极需要一本专门着作分析当前台湾在地方政治制度扭曲下导致的危机,更需要引进先进国家的成功运作案例,作为改革的佐证与需要。

以下是本书準备探讨的问题:

一、在地经济与草根民主:

台湾推动一乡一特产、社区总体营造已经二、三十年,虽略有成效,但效果仍然有限,而且没有政府补助,往往就政亡人息。马政府时代力推农村再生,有一些成果,但对于地方经济永续发展的帮助也是有限。蔡英文 2012 参选总统曾提出「在地经济」的概念,也颇受到重视,但 2016 她就职总统前后,就没有在讨论此议题;最近行政院长赖清德也引进国外「地方创生」的概念,但如何操作?恐怕也会跟以前一样,只是沦为政府一时的政策口号。

这本书主要探讨的主题是:无论是在地经济、社区营造、地方创生、一乡一品,其实最关键的是最基层的地方政府:亦即「乡镇市区」级的地方政府。

由于村里的规模无论人口及资源毕竟太小,不足以发挥其经济规模,但过去中央政府文化部的社区营造政策局限在村里社区,面积资源均不足;而且过度集中文化面向,而非产业及就业面向,对于人才下乡或留住青年人才在地就业发展,效益不彰。同样的问题也发生在农村社区更新,只重视硬体建设,而缺乏永续性的产业及就业规划。

二、乡镇市地方自治体质攸关在地经济发展与否?

而且区域性产业特色的规划,过去乡镇市区的规模及资源虽然适中,但由于我国地方自治制度,中央权力下放不足,县市权力也没有下放到乡镇市区,而导致乡镇市区的权能、人才、资源不足,只能扮演向上级反映争取的角色。

另外台湾长期因为地方选举买票黑金政治,所以社区总体营造这种具有较高理想性的政策,就往往刻意忽视乡镇市区公所应该扮演的重要关键角色。而历年乡镇市长及代表的选举制度也被认为是选举买票、黑金、绑桩,不但选举花费惊人,而且耗费时间很大,所以人才及有成就的人都不愿易投入参与, 形成地方派系分赃的政治文化。目前这样的选举制度被认为对推动地方经济发展的效益,并不如预期,而多所批判。

三、六都政策废止 115 个乡镇市地方自治:

由于地方乡镇市长及代表选举黑金问题,所以 1996 年国民党李登辉总统及民进党许信良主席,两党协商的国发会结论同意废除乡镇市地方自治,改为官派。但后来国民党不敢废,第一次政党沦替后,阿扁总统也不敢推。但到了马英九总统执政时,因推动台北县及台中县市合併升格直辖市,而产生的六都政策,却藉着六都升格,将「小面积人口密集都会型」直辖市的台北市治理型式,套用在十倍大的「大面积城乡混合型」直辖市上,而导致 115 个乡镇市地方自治体被废止,而改为派出机关。

六都实践七年多的经验,导致都内城乡差距加剧扩大,而且服务效能降低、官僚化,乡镇地区的在地经济加恶化,人口流失加剧!

四、 其他 13 个县 198 乡镇市是否应废止地方自治而改为官派?

一个小小的台湾却有六都,人口 70% 以上居住在六都, 对其他 16 个县市的确造成所谓「都县不平权」的批评,因而其他 13 县就有要求比照六都,将一般 13 个县的乡镇市地方自治废止的呼声。

但台湾的地方自治体制究竟是只要一级制地方自治体就好?抑制至少应该维持过去直辖市、县市及乡镇市区的二级制地方自治体,国内学术界尚缺乏有系统的国际比较地方自治体制的研究,可以供政府及社会讨论作参考。2009 年马英九前总统做六都的决策时,也没有彻底要求幕僚作国际比较制度的研究,而作出背离国际地方自治基本精神的决策。如今民进党也正循着马英九错误的决策轨迹,要强硬废止 13 县 198 个乡镇市的地方自治。

这本书希望提供各国的地方自治体制介绍,作为国际比较研究的基础,希望作为未来关心此一问题之社会各界讨论的基础,也作为政府决策的参考!

五、重建草根民主、振兴在地经济:

这本书建立在国际比较地方自治体制的基础,来探讨台湾合理的地方自治体制外;其实也进一步检讨台湾过去地方选举制度买票、黑道介入地方政治、绑桩等黑金政治体制、地方派系分赃的缺失,造成劣币驱逐良币,这些缺失如何透过比较制度研究,而找到不会买票、选举成本较低、也较能鼓励公民参与,比较容易让年轻人及热心人士参政的选举制度,让大家的心力投注在地方经济振兴、社区总体营造、地方创生等有助于在地就业的核心事务。除了这个之外,从国际比较地方自治制度,我们也找出如何下放权力给地方乡镇市区及下放给县市政府,让地方政府更有权能及财源,而可以更有效的在地方就地解决地方发展的问题。这就是活化第一线的在地政府,活化在地的活力,振兴在地经济、文化、教育、社福。

六、解构中央集权集钱体制,应採取地方分税制:

目前地方在地经济发展不佳,地方政府纵使有心推动地方社区总体营造、地方创生,也往往苦无经费,而且许多政府的权力过度的中央集权,所以要推动在地经济、社区总体营造、地方创生,不能只有中央政府带头摇旗吶喊,而必需各级地方政府及在地民间团体一起动起来,才能发挥效果。

七、这本书也同时探讨行政村里及自然村、自然聚落、街坊的关係,如何保持自然村、聚落、街坊的历史传承及发展,以及如何治理的模式?如何解决此一问题,其实只要回复到有地方自治体才有地方自治选举的根本原则。由于村、里并非地方自治体,应该恢复为纯粹民间地域性公益性团体的定位才适当。

八、这本书也从比较地方自治体制来探讨特种地方自治体,例如「河川流域自治议会」以及最近争议甚大的「农田水利会」自治法人制度,以解决长期被中央集权垄断的主要河川流域长期淤积淹水的灾难。我认为应该回归以专业农渔民为主体的农渔会,并恢复股金制、事业体的基本体制,有盈亏分配的绩效导向体制。没有地方政治体制的改革,地方创生恐将沦为「新瓶装旧酒」的口号政治。

九、本书对于当前台湾地方自治也提出了改革方案,包括如何改革地方政治体制?如何改革目前买票黑金文化?最好的方案是学习欧陆的制度:

    政党比例选举制度:

把地方选举制度改为全政党比例代表制,如此才能杜绝买票,而且可以大幅降低选举成本,及避免绑桩文化, 才能彻底杜绝黑金政治。如此才能鼓励人才投入地方公共事务及地方政治。

    开放地方型政党:

由于配合地方政府採取政党比例代表制,所以应该同时开放地方型政党。鼓励更多人关心地方公共事务,并筹组关怀地方公共事务的各项地方政党。

    简化地方选举,地方政府体制改採一元体制的委员会制,由多数党领袖担任委员会主任委员兼乡镇市区长, 而不另外再选乡镇市区。

全文摘自《地方自治与地方再生》

不再以台北看台湾!改革制度,地方才有再生机会地方自治与地方再生

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